Александра Андреева: «Передел» безопасности

Мне посчастливилось совершать воздушные прогулки с детства. Первые свои перелёты, в возрасте нескольких месяцев, я практически не помню, как и, смею надеяться, пассажиры тех рейсов. А вот более поздние длительные путешествия, с пересадками, в сказочное государство Мали, врезались в память яркими фрагментами в стиле любимых приключенческих фильмов. Разноцветные облака в иллюминаторе, треснувшие пески Сахары, ритуал сдавливания ушей при посадке, неожиданные ириски от стюардессы… Романтика.

Конвенция о международной гражданской авиации, заключённая в Чикаго 7 декабря 1944 г., была ратифицирована и вступила в силу для СССР ещё в 1970 г.

Но неумолимые часы пробили 12, очередной самолёт превратился в терзаемую сквозняками посудину. Всё чаще начали привлекать внимание приклеенные к подлокотникам жвачки, благоухающие перегаром соседи, актёры театра мимики и жеста в спасательных жилетах, проводящие зарядку перед полётом. Волшебство разбилось о поношенные одноразовые бахилы и лица доблестных людей со штампами, каждый раз упорно напоминающих, что возвращаться – плохая примета. Отдельные из перечисленных явлений направлены на обеспечение безопасности пассажиров – исполнение, может, страдает, но посыл самый благородный.

Не менее достойную цель ставило перед собой Правительство РФ, обеспечив принятие Федерального закона о внесении изменений в Воздушный кодекс РФ от 25 декабря 2012 г. А именно «уточнение норм воздушного законодательства Российской Федерации в части реализации положений стандартов Приложений 1, 6, 8, 11, 13 и 14 к Конвенции о международной гражданской авиации по внедрению Государственной программы безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации»1.

На случай, если я не единственная, для кого содержание перечисленных документов не является очевидным, спешу поделиться информацией.

Конвенция о международной гражданской авиации, заключённая в Чикаго 7 декабря 1944 г., была ратифицирована и вступила в силу для СССР ещё в 1970 г. Одной из провозглашённых задач рассматриваемого документа стало обеспечение безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации. В благородном порыве договаривающиеся государства согласовали, в том числе, общие принципы аэронавигации, меры содействия ей, условия, подлежащие соблюдению в отношении воздушных судов, а также посильные обязательства «по обеспечению единообразия правил, процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать её» (ст. 37 гл. VI Конвенции).

Стандарты и рекомендуемая практика Международной организации гражданской авиации составляют 18 Приложений к Конвенции. Положения последней в части определения обязанности по их внедрению возмущают своим тактом и ненавязчивостью. Если долженствование введения стандарта ИКАО, то «максимально возможное», если практика, то рекомендуемая. Сочтёте практически затруднительным придерживаться во всех отношениях каких-либо международных стандартов или процедур либо приводить свои собственные правила или практику в полное соответствие с ними, сочтёте необходимым принять правила или практику, имеющие какое-либо особое отличие от тех правил, которые установлены международным стандартом, – уведомите Международную организацию гражданской авиации (ИКАО) о различиях. В любом таком случае Совет ИКАО незамедлительно уведомляет все другие государства о различиях, которые существуют между одним или несколькими положениями международного стандарта и соответствующей национальной практикой этого государства.

Дескать, никто вас журить не будет, ваше право.

«Передел» безопасности

Удивит ли вас, что все перечисленные задачи реализованы посредством введения одной-единственной статьи в Воздушный кодекс РФ?

Итак, Российская Федерация как член ИКАО, старательно реализуя свои сопутствующие обязательства, в декабре 2012 г. усовершенствовала применимое национальное законодательство в части реализации положений Приложений 1, 6, 8, 11, 13 и 14 к Конвенции. Это стандарты и рекомендуемая практика ИКАО по вопросам выдачи свидетельств авиационному персоналу (Приложение 1), эксплуатации воздушных судов (Приложение 6), лётной годности воздушных судов (Приложение 8), обслуживания воздушного движения (Приложение 11), расследования авиационных происшествий и инцидентов (Приложение 13), деятельности аэродромов и вертодромов (Приложение 14). Каждый из перечисленных документов включает в себя правила, единообразное применение которых признаётся необходимым, рекомендуемые действия, добавления, определения, а также иной материал, утверждённый органами ИКАО для опубликования в Приложении (предисловия, введения, примечания, дополнения, таблицы). Полноценное собрание сочинений специалистов, обеспечение исполнения которых требует, казалось бы, издания не одного многостраничного нормативно-правового акта.

Если бы не одно уточнение.

Воздушное законодательство совершенствуется в части реализации положений международных стандартов и рекомендуемой практики ИКАО… по внедрению Государственной программы безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации РФ.

Возвращаюсь к полновесным текстам Приложений к Конвенции.

В каждом из них есть дополнение, определяющее концептуальные рамки для государственной программы по безопасности полётов. Описание некой административной системы, своеобразная методичка, спасающая нерадивых или чрезвычайно волнующихся студентов на сессии. Итак, с позиции Международной организации гражданской авиации вам поставят «удовлетворительно», если в ответе на экзаменационный вопрос «государственная программа безопасности полётов» вы перечислите 11 ключевых элементов в её составе и сумеете разбить их на четыре группы.

Примерный план и структура изложения материала в соответствии с международными стандартами ИКАО:

1) Государственная политика и цели обеспечения безопасности полётов:

1.1. Законодательные рамки государств в области безопасности полётов;

1.2. Обязательства и ответственность государств за безопасность полётов;

1.3. Расследование авиационных происшествий и инцидентов;

1.4. Правоприменительная политика.

2) Управление факторами риска для безопасности полётов на государственном уровне:

2.1. Требования безопасности полётов к системам управления безопасности полётов поставщиков обслуживания;

2.2. Согласование показателей безопасности полётов поставщиков обслуживания.

3) Обеспечение безопасности полётов на государственном уровне:

3.1. Контроль за состоянием безопасности полётов;

3.2. Сбор, анализ и обмен данными по безопасности полётов;

3.3. Ориентирование контроля на области повышенной обеспокоенности или потребности на основе данных о безопасности полётов.

4) Популяризация вопросов безопасности полётов на государственном уровне:

4.1. Внутренняя подготовка кадров, обмен информацией о безопасности полётов и её распространение;

4.2. Внешняя подготовка кадров, обмен информацией о безопасности полётов и её распространение.

Быть может, одна нововведённая статья Воздушного кодекса РФ изменит практику реализации целой государственной программы, стандарты безопасности станут едиными и понятными.

По приведённому плану государству-члену предписано определять, устанавливать, документально оформлять требования, обязательства и ответственность, создавать национальные законодательные рамки, специальные правила в области безопасности полётов, обеспечиваемые принудительной силой своего аппарата управления.

В общем, ничего нового, всего-то выполнять свою функцию.

Тем не менее Правительство РФ усмотрело необходимость закрепить в Воздушном кодексе свои функции по установлению требований к Государственной системе обеспечения безопасности полётов в гражданской авиации РФ и определения порядка её функционирования.

Удивит ли вас, что все перечисленные задачи реализованы посредством введения одной-единственной статьи в Воздушный кодекс РФ?

Статья 24.1 «Обеспечение безопасности полётов гражданских воздушных судов», вступившая в силу 23 сентября 2013 г., состоит из трёх предложений.

Часть первая констатирует, что реализация государственной системы управления безопасностью полётов гражданских воздушных судов обеспечивается в РФ в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации.

Следующая определяет полномочия Правительства РФ в части установления порядка разработки и применения систем управления безопасностью полётов воздушных судов поставщиками услуг.

Третья часть закрепляет за «уполномоченным органом в области гражданской авиации» функции сбора, анализа, хранения, обмена данными о факторах опасности и риска, создающих угрозу безопасности полётов гражданских воздушных судов, в соответствии с международными стандартами в порядке, установленном Правительством РФ.

А как быть с действующей Государственной программой обеспечения безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации, утверждённой Распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. №641-р в целях обеспечения выполнения всё тех же обязательств России, вытекающих из Конвенции? В соответствии с планом мероприятий, направленных на её реализацию, в 2009 г. должен был быть завершён первый этап, включающий разработку федеральных и ведомственных целевых программ, а также требований для реализации международных стандартов и процедур межведомственного рассмотрения проблем обеспечения безопасности полётов для принятия решений и проведения мероприятий по предотвращению авиационных происшествий.

При этом в 2008 г. Минтрансом России, Ространснадзором, Росгидрометом, Росаэронавигацией должны были быть разработаны, в том числе, правила оценки качества функционирования гражданской авиации для предупреждения авиационных происшествий, правила определения намеченного к обеспечению приемлемого уровня безопасности полётов, правила, регламентирующие порядок рассмотрения проблем обеспечения безопасности полётов на всех уровнях управления гражданской авиации, требования, регламентирующие мониторинг лётной годности авиатехники как подсистемы мониторинга безопасности полётов, требования к системам управления безопасностью полётов при эксплуатации воздушных судов, при эксплуатации аэродромов и обслуживании воздушного движения, соответствующих стандартам Международной организации гражданской авиации.

Несколько часов поисков аналитических и фактических данных по итогам реализации мероприятий Программы хотя бы за 2008 г. продемонстрировали неутешительные результаты. В частности, во исполнение п. 56 плана в 2008 г. приказом Росаэронавигации от 29.09.2008 №164 были утверждены взаимосвязанные показатели безопасности полётов при аэронавигационном обслуживании. А п. 53 плана, подлежавший реализации в том же году, материализовался в приказе Минтранса России от 27.03.2012 №81 «Об утверждении Требований к здравпункту аэровокзала гражданской авиации». Список актов по запросу составил около десятка документов, включая перечисленные.

Александра Андреева

Быть может, одна нововведённая статья Воздушного кодекса РФ изменит практику реализации целой государственной программы, стандарты безопасности станут едиными и понятными, а ответственные исполнители – совестливыми и ответственными. А если нет, так ведь летаем же мы как-то. Вот только хочется не «как-то», а в чистом салоне, с улыбающимися бортпроводниками и безопасно – чего вам, собственно, и желаю.

Александра Андреева,

юрисконсульт ООО «МОЛ-Русс»,
Группа МОЛ


1Текст Пояснительной записки доступен по ссылке

магазин DVD фильмов
Battlefield 4 Beta обзоры, тесты, новости