Личность с главным редактором

Контрактная система: самая сложная реформа

С начала следующего года в России должна заработать новая контрактная система, которая призвана навести порядок в системе госзакупок и отменить непопулярный действующий закон. По сути, речь идёт о наборе различных требований и критериев, которые будут применяться ко всем заказам на государственном уровне. В первую очередь создатели контрактной системы надеются сделать её более гибким инструментом, удобным для работы, однако для этого придётся разработать ещё несколько десятков подзаконных актов, и если не сделать это в срок, то новая система не сможет заработать в полную силу.

Проблемный сектор

Всего в сфере госзакупок было заключено более
11,5 млн
контрактов на сумму свыше
7,2 трлн
рублей

На сегодняшний день контрактная система и госзакупки в целом считаются одним из самых проблемных секторов российской экономики. Так, в конце 2012 г. по результатам проверки Счётной палаты выяснилось, что большинство особо крупных госконтрактов на сумму более 1 млрд руб. заключается и реализуется с нарушениями. Более того, по данным ведомства, 70% контрактов (в количественном и стоимостном выражениях) размещается вне конкурентных процедур через заключение договора с единственным поставщиком. Кроме того, в ходе проверок были обнаружены многочисленные нарушения заказчиками норм Бюджетного и Гражданского кодексов, а также требований законодательства в сфере размещения заказов и защиты конкуренции. При этом только за полтора года, с 1 июля 2011 г. по конец 2012 г., государственные заказчики заключили 458 особо крупных контрактов на общую сумму 1,5 трлн руб., подлежащих финансированию за счёт средств федерального бюджета. По мнению экспертов Счётной палаты, с каждым годом количество особо крупных контрактов только увеличивается и, как следствие, повышается ценовой порог привлекаемых в такие контракты бюджетных средств. Так, стоимость отдельных контрактов достигла рекордных значений, превысив 44 млрд руб. По сути, особо крупные контракты оказывают кардинальное влияние на развитие целых отраслей и сфер российской экономики, в первую очередь это касается дорожного строительства, космической отрасли, военно-промышленного комплекса, здравоохранения, судостроения и авиационной промышленности. Всего в сфере госзакупок было заключено более 11,5 млн контрактов на сумму свыше 7,2 трлн руб., при этом госзакупки составляют около 20% от всего ВВП России.

При этом ежегодная доля госкомпаний в госзаказе равна порядка 7 трлн руб. в год, но малому и среднему предпринимательству сегодня пока достаётся примерно лишь десятая часть госзакупок.

В последнее время недобросовестных заказчиков становится всё сложнее вычислять. Так, по данным Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ), госзаказчики стали избегать прямых нарушений закона, однако продолжают ограничивать конкуренцию. В частности, НАИЗ подвела итоги мониторинга сверхдорогих госзакупок (свыше 1 млрд руб.) в I полугодии 2013 г. В результате выяснилось, что по сравнению с 2012 г. заказчики стали готовить документацию гораздо качественнее, однако определённые нарушения всё равно сохраняются. В частности, самым популярным нарушением было размещение не всех документов, что могло помешать потенциальным поставщикам получить представление о закупке. Например, в пяти случаях был некорректно указан классификационный код продукции, не соответствующий предмету закупки, что затруднило для потенциальных поставщиков поиск информации о торгах на сайте. В шести случаях документация была неоправданно разбита на множество архивов или размещена с нарушением сроков. При этом некоторые закупки продолжают провоцировать общественное обсуждение, даже если речь идёт не о самых крупных контрактах. Например, в марте 2013 г. гостиничный комплекс «Ямальский» г. Салехарда Ямало-Ненецкого АО разместил заказ на дизайн-проект двух помещений стоимостью 95,5 млн руб. В итоге стены зала переговоров, согласно техзаданию, должны быть отделаны белыми панелями с художественной резьбой и инкрустированы шпоном ценных пород древесины. Спинки кресел должны быть украшены рисунком с использованием серебряной нити фигурами оленей. В свою очередь, в ноябре 2012 г. администрация губернатора Санкт-Петербурга объявила тендер на поставку ковровых дорожек общей стоимостью 3 млн руб.

Большинство особо крупных госконтрактов на сумму более 1 млрд руб. заключается и реализуется с нарушениями

Контрактная система

Самым популярным нарушением было размещение не всех документов

Чтобы отслеживать самые опасные и важные для экономики случаи, Минэкономразвития запустило общественное обсуждение закупок на сумму свыше 1 млрд руб., когда заказ вначале обсуждается на специальном форуме в Интернете, а затем специалистами конкретной отрасли. Так, по данным, полученным в результате мониторинга, в период с 10 августа 2012 г. по 29 марта 2013 г. на официальном сайте госзакупок были размещены 306 извещений о проведении торгов с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд руб. на общую сумму 902,62 млрд руб. Как уверяют в министерстве, обсуждение повлияло на конкретные решения. Всего за I квартал 2013 г. по итогам общественного обсуждения крупных закупок в шести случаях были внесены изменения в документацию о торгах. В числе заказчиков, вынужденных изменить свои требования, значатся такие сильные структуры, как, например, «Росатом». При этом в министерстве отмечают растущий общественный интерес к проблеме закупок. К примеру, раздел форума официального сайта «Общественное обсуждение крупных закупок» в период с 10 августа 2012 г. по 31 марта 2013 г. был просмотрен пользователями более 170 тыс. раз, тогда как за предыдущий период его посетили всего 100 тыс. человек. Однако для изменения работы системы исключительно общественного контроля в Интернете недостаточно.

Новые правила

Для кардинального изменения ситуации в 2012 г. началась разработка федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», известного как Федеральная контрактная система (ФКС). Новая система должна была заменить изначально неудобный закон «О госзакупках». В мае 2012 г. российское правительство одобрило проект ФКС. Подготовка следующей редакции заняла почти год – рассмотрение законопроекта Госдумой состоялось только в марте 2013 г., в результате документ был принят депутатами, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. Новая контрактная система должна заработать с начала 2014 г.

новые правила

Чтобы отслеживать самые опасные и важные для экономики случаи, Минэкономразвития запустило общественное обсуждение закупок на сумму свыше 1 млрд руб.

По данным Минэкономразвития, целью ФКС является создание инструментов контроля за госзакупками полного цикла, включая формирование, размещение и исполнение государственных контрактов. Среди главных нововведений документа можно отметить введение системы планирования закупок, включающей разработку трёхлетних планов закупок и планов-графиков закупок на каждый год; введение требований к нормированию закупок, направленных на полное обеспечение государственных и муниципальных нужд и на исключение закупок за счёт бюджетных средств товаров с избыточными потребительскими свойствами, а также расширение линейки способов определения поставщика, в том числе введение таких новых способов, как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений и т.д. По задумке законодателей контрактная система должна стать более гибкой. Например, появился принципиально новый способ определения поставщика – запрос предложений, условно получивший название «мини-конкурс». Особое внимание также уделяется порядку приёмки товаров, например предусмотрены случаи, когда заказчик обязан привлекать специалистов для проведения экспертизы поставленного товара или выполненной работы. Кроме того, заказчики будут формировать и размещать в единой информационной системе отчёты, содержащие результаты исполнения отдельного этапа по контракту. Так, могут быть установлены предельные цены, в рамках которых могут осуществляться закупки каких-либо товаров, работ или услуг или могут также нормироваться затраты заказчиков. Для различных товаров, работ и услуг будут применяться различные виды нормирования. Например, для закупки автомобилей могут быть установлены ограничения как по цене, так и по наличию каких-либо избыточных опций. В свою очередь, требования к отдельным товарам определит правительство, их планируется разработать в 2013 г. Главным отличием новой системы контроля также будет её распространение на этап планирования закупок и этап исполнения контракта. Сейчас Федеральная антимонопольная служба контролирует только процедуру размещения заказа: от опубликования извещения о закупке до заключения контракта. В частности, контрактная система предполагает предварительный, текущий и последующий контроль закупок. Для этого в законе предусмотрено увеличение полномочий органов контроля, в частности, они смогут проводить проверки, запрашивать в ходе проверок необходимые материалы, составлять протоколы об административных правонарушениях, выдавать обязательные для исполнения предписания, обращаться в суд и т.д.

Для различных товаров, работ и услуг будут применяться различные виды нормирования

Автомобиль

Например, для закупки автомобилей могут быть установлены ограничения как по цене, так и по наличию каких-либо избыточных опций

Результаты мониторинга будут оформлены сводным аналитическим отчётом, в котором в том числе будет содержаться оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также меры по совершенствованию законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе. После этого отчёт будет размещён в единой информационной системе. Как объясняют в Минэкономразвития, ведомственный контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе будут осуществлять госорганы, а также обычные жители страны – через инструменты общественного обсуждения. Впрочем, пока неизвестно, когда новая единая система будет создана. В 2013 г. будет только сформировано техническое задание для ЕИС и заключён контракт на её создание, а в эксплуатацию новая система может быть введена только в 2015 г., что, соответственно, позволит приступить к планированию закупок по полной схеме только в 2016 г. Более того, согласно постановлению правительства, контроль за госзакупками ляжет на плечи сразу трёх федеральных ведомств: Минэкономразвития, ФАС и Рособоронзаказа.

«Ключевым положительным последствием вступления в силу новой редакции законопроекта, которая предусматривает более эффективную, комплексную и многоступенчатую систему оценки предложений в рамках тендеров и мониторинг исполнения контрактов, должно стать расширение конкуренции и повышение прозрачности в сфере государственных закупок», – говорит аналитик УК «Финам Менеджмент» Максим Клягин. В частности, по его словам, непосредственно на поддержку малого бизнеса ориентированы требования о выделении таким участникам рынка 15%-ной квоты. Согласно новым положениям ФЗ, на долю малого бизнеса и социально ориентированных некоммерческих организаций в общем объёме будет приходиться не менее 15% в общем объёме закупок каждого государственного или муниципального заказчика. «Это определённо шаг вперёд. Такие решения теоретически должны упростить малому бизнесу доступ к огромному рынку госзакупок. С учётом значительной доли в экономике госсектора речь фактически идёт о мерах непрямой поддержки, одной из форм государственных интервенций, которые могут стать сильным фактором поддержки малого бизнеса», – считает Максим Клягин. При этом в такой модели присутствуют и определённые риски, поэтому механизмы квотирования и практики их применения должны быть максимально гибкими.

Закон изменил систему госзакупок: ввёл обязательное обоснование закупок, а также включение их в план-график

По словам аналитика «Инвесткафе» Игоря Арнаутова, закон изменил систему госзакупок: ввёл обязательное обоснование закупок, а также включение их в план-график, соответствующий целям и мероприятиям госпрограмм РФ, целевых программ и программ по развитию субъектов РФ. Кроме этого, при осуществлении госзакупок применяются антидемпинговые меры, а также конкурентные способы определения поставщиков. «Для обеспечения эффективности контрактной системы в РФ нужно разработать и принять необходимые нормативно-правовые акты, позволяющие действовать закону в полную силу. Кроме этого, необходимо ввести меру ответственности за нарушение закона о ФКС, возможно, включив её в Уголовный кодекс», – считает эксперт. Впрочем, далеко не все согласны с таким радужным толкованием новой контрактной системы.

Взгляд в будущее

Госзакупки

Контроль за госзакупками ляжет на плечи сразу трёх федеральных ведомств: Минэкономразвития, ФАС и Рособоронзаказа

По мнению скептиков, основная проблема контрактной системы состоит в том, что законодателям не удалось полностью уйти от логики ФЗ-94 «О госзакупках». В некоторых областях, к примеру в области поставок медицинского оборудования, реализация концепции в текущей версии законопроекта оборачивается возвращением к прежней системе. В частности, в документе сохранилось большинство норм, от которых участники рынка просили законодателей отказаться, в том числе «аналог», «эквивалент», предложенная разбивка на лоты, отсутствие предварительной квалификации, торги на снижение стоимости и т.д. Более того, о «сыром» характере документа уже заявили представители Торгово-промышленной палаты. В частности, по мнению Президента ТПП Сергея Катырина, закон о Федеральной контрактной системе не сможет заработать с января 2014 г. В частности, до сих пор не подготовлены и не поступили для обсуждения подзаконные акты, без которых контрактная система не может функционировать. Все необходимые документы до конца 2013 г. должна принять Госдума, однако успеют ли парламентарии справиться со своей задачей, пока неясно: речь идёт о 40 подзаконных актах. По мнению специалистов Счётной палаты, в закон о контрактной системе также следует внести изменения. В частности, необходимо установить дополнительные требования к заказчикам, размещающим особо крупные контракты, а также к типовым условиям особо крупных контрактов. Одной из предлагаемых мер станет также доработка порядка общественного обсуждения особо крупных закупок.

В Минэкономразвития обещают все доработки внести в контрактную систему к нужному сроку. В частности, должен быть создан реестр банковских гарантий: дело в том, что по закону участники закупок обязаны предоставить документы, подтверждающие финансовую состоятельность. В настоящий момент на рынке много фиктивных банковских гарантий, которые на самом деле ничего не стоят. Для большего подтверждения банки будут обязаны давать выписку из реестра о том, что такая гарантия там действительно есть. Впрочем, новая система предполагает наличие некоего переходного периода: последние нововведения будут запущены в 2017 г., когда начнётся кодирование закупок с использованием идентификационного кода, а единая информационная система будет обеспечивать автоматический контроль размещаемой в ней информации. То есть над реформированием контрактной системы ещё предстоит работать и работать. Пока же к контролю за госзакупками уже подключаются новые и новые организации. В частности, с сентября 2013 г. Общероссийский народный фронт запустил портал «За честные закупки». Согласно задумке разработчиков, любой пользователь сможет зайти на сайт, оставить жалобу о закупке, которая, по его мнению, была проведена с нарушениями, после чего автоматически будет отправлена жалоба в ФАС, а также будет проинформировано ведомство, ответственное за конкретную закупку. По результатам при выявлении системных проблем могут быть подготовлены законодательные инициативы. В рамках проекта также будет публиковаться топ-лист нарушителей, а количество нарушений будет распределено по субъектам и ведомствам. Всё это, по мнению создателей ресурса, должно подстраховать Минэкономразвития, если контрактная система вдруг не заработает в полную силу как минимум на первоначальном этапе.

магазин DVD фильмов
Battlefield 4 Beta обзоры, тесты, новости