ПАВЕЛ ЗАВАЛЬНЫЙ: «Развитие водородной энергетики – стратегически важная цель»
Законодательное регулирование вопросов функционирования и развития отраслей топливно-энергетического комплекса возложено на Комитет по энергетике Государственной Думы РФ. В интервью нашему журналу председатель Комитета Павел Завальный рассказывает о наиболее значимых из уже принятых и разрабатываемых законодательных актов, призванных обеспечить повышение эффективности работы ТЭК России.
– В 2023 году было принято сразу несколько федеральных законов, затрагивающих топливно-энергетический комплекс. Какие из этих законодательных актов могут оказать наибольшее влияние на развитие ТЭК в стране?
– За год Государственной Думой было принято 10 федеральных законов, ответственным за которые был Комитет по энергетике. Среди важнейших – законы, либерализующие экспорт СПГ: «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона "Об экспорте газа"» (в части предоставления исключительного права на экспорт сжиженного природного газа пользователям участков недр на суше, расположенных севернее 67 градуса северной широты) и «О внесении изменения в статью 3 Федерального закона "Об экспорте газа"» (в части дополнения перечня юридических лиц, обладающих исключительным правом на экспорт газа природного в сжиженном состоянии).
Они позволят монетизировать запасы газа, расположенные севернее 67 градуса северной широты, обеспечат возможность экспорта с СПГ-проектов без привязки к участкам недр федерального значения, лицензии на которые предусматривают использование добытого природного газа для производства СПГ, в том числе для юридических лиц, которые входят в одну группу с организациями, уже имеющими право на экспорт СПГ. Россия планирует занять до 20 % мирового рынка СПГ. Такие задачи поставлены документами стратегического планирования. Судя по тому, что США уже ввели санкции против «Арктик СПГ 2», достижение этих целей представляется нашим конкурентам вполне реальным.
После полутора лет сложных согласований в конце ноября принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" и статьи 5.2 и 52.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации», который вводит понятие «схема газоснабжения и газификации субъекта Российской Федерации», а также закрепляет принцип «бери или плати» для долгосрочных поставок газа.
Его принятие необходимо для повышения темпов социальной газификации и привлечения инвесторов к проектам газопереработки и газохимии. На фоне значительного снижения экспорта газа производство из него продукции высоких переделов становится одним из наиболее эффективных способов его монетизации. Экспорт энергоёмких удобрений и других продуктов высоких переделов в меньшей степени зависит от создания специализированной логистической инфраструктуры, может быть востребован на многих рынках, включая европейский, где падает собственное производство энергоёмкой продукции.
Развитие механизмов «бери или плати» позволит заключать долгосрочные контракты, брать на себя взаимные обязательства в рамках реализации инвестиционных проектов в сфере газохимии там, где для этого есть ресурсы.
В последнюю пленарную неделю 2023 года Государственная Дума приняла законопроект «О внесении изменений в статью 12 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"» и Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». Он наделяет работников корпоративных охранных организаций, обеспечивающих антитеррористическую защищённость объектов ТЭК, правом противодействия беспилотным аппаратам.
Сегодня безопасность более 80 % объектов ТЭК обеспечивают частные охранные организации, в том числе корпоративные. Наделение их правом своевременно противодействовать нападениям с использованием БПЛА наравне с силовыми ведомствами и их структурами, а также ведомственными охранами ПАО «Газпром», ПАО «НК "Роснефть"», ПАО «Транснефть», которым такое право уже предоставлено, должно повысить защищённость объектов ТЭК от террористических атак и промышленного шпионажа. Увеличение количества атак в начале 2024 года подтвердило своевременность принятия закона. Комитет по энергетике, Государственная Дума РФ, профильные органы исполнительной власти, силовые структуры продолжают работу по совершенствованию нормативной базы для того, чтобы как можно более эффективно противодействовать этим проявлениям терроризма.
Среди законов, по которым Комитет работал в качестве соисполнителя, – изменения в Налоговый кодекс, направленные на развитие водородной отрасли и нефтегазохимии. Так, № 356-ФЗ «О внесении изменений в статьи 284 и 342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» предусматривает установление НДПИ на добычу газа на участках недр, расположенных полностью или частично на полуостровах Ямал и Гыданский, используемых исключительно для производства аммиака и водорода, в размере 0 рублей, а также предоставление возможности установления пониженной ставки по налогу на прибыль организаций, ведущих эту деятельность, на уровне регионального законодательства.
Водородным технологиям отводится особая роль в низкоуглеродном развитии. Сегодня 75 % всего производимого в мире водорода обеспечивается природным газом. Такой «голубой» водород является перспективным коммерческим продуктом. Производство аммиака является альтернативным способом монетизации газа по отношению к производству СПГ, оно технологически доступно и полностью вписывается в стратегию развития водородной энергетики.
– В «Энергостратегии-2035» водородная энергетика выделена как инновационная отрасль, входящая в приоритеты национальной энергетической политики. Недавно, выступая на Международном форуме «АТОМЭКСПО-2024», вы говорили о перспективах и проблемах развития водородной энергетики в стране. Какие шаги необходимо предпринять уже сегодня, чтобы обеспечить лидирующие позиции России на этом направлении в ближайшем будущем?
– Водородная энергетика как отрасль находится на этапе своего становления. Пока сложно говорить, каким будет спрос на водород для использования в энергетике, в промышленности в обозримом будущем, например в горизонте до 2030 года. На данный момент явно недостаточно технологических решений, которые сделают производство, транспортировку, хранение и использование этого ресурса экономически выгодным и безопасным. Водородная энергетика в 3,5–5 раз дороже традиционной. Фактически отсутствует нормативная база по водороду, как на национальном, так и на международном уровне.
Тем не менее развитие водородной энергетики является одним из важнейших направлений энергоперехода для нашей страны и всего мира. Мы – энергетическая держава, более половины производимых первичных энергоресурсов мы направляем на экспорт, что даёт более 50 % валютной выручки, порядка 30 % доходов федерального бюджета, положительное внешнеторговое сальдо даже в нынешних сложных условиях и в конечном итоге способствует укреплению экономического суверенитета.
Развитие водородной энергетики является стратегически важным для подтверждения наших позиций на мировых энергетических рынках. Цель – занять до 20 % мирового рынка водорода. Среди задач – создание технологий и мощностей для производства водорода из природного газа, а также с использованием ВИЭ и атомной энергии.
Государство придаёт большое значение вопросам развития водородных технологий посредством проведения НИОКР и апробации пилотных образцов промышленной продукции. Дальнейшее внедрение результатов НИОКР в промышленное производство, строительство новых объектов производства и потребления водорода, логистической инфраструктуры требует реализации масштабных инвестиционных проектов. В отрасль, по оценкам экспертов, потребуется привлечь более 120 млрд рублей внебюджетного финансирования. Для этого требуются системные меры государственной поддержки.
В начале года на площадке Комитета прошло рабочее совещание по вопросу расширения таких мер. В дискуссии принимали участие представители Минэнерго, Минпромторга, Минфина России, РЭА, ПАО «Газпром», ГК «Росатом», Национального союза развития водородной энергетики, Газпромбанка и Россельхозбанка.
Речь шла о возможных мерах налоговой поддержки, таких как предоставление налогоплательщику права применять коэффициент 1,5 к расходам, формирующим первоначальную стоимость российского инновационного оборудования для водородной энергетики, установление пониженных ставок по налогу на прибыль для организаций, производящих оборудование для водородных проектов, установление единого пониженного тарифа страховых взносов для российских организаций, осуществляющих такие проекты. На сегодня подобные меры действуют для двух категорий налогоплательщиков – ИТ-компаний и организаций, работающих в сфере радиоэлектронной промышленности, льготы по ним ограничены по срокам их применения.
Минпромторг, Минэнерго и Минэкономразвития России в принципе поддерживают такие подходы. Минфин указывает на появление в случае их реализации выпадающих доходов. При этом нельзя не отметить, что поступления в федеральный и региональные бюджеты от деятельности водородных проектов отсутствуют, так как сами проекты ещё не запущены. Потенциальные преференции будут применяться к производителям оборудования, которое ещё только планируется. Увеличение экономической активности в этой сфере принесёт дополнительные доходы в бюджеты различных уровней за счёт как прямых, так и косвенных налогов. На мой взгляд, это достаточно значимые аргументы «за».
На данном этапе мы договорились о том, что Минпромторг, Минэнерго и Минфин России рассмотрят предложения о внесении изменений в НК РФ и их возможный экономический эффект и представят позицию по ним в Комитет Государственной Думы РФ по энергетике. Мы планируем ещё раз рассмотреть предложения по расширению мер государственной поддержки проектов водородной энергетики в период осенней сессии 2024 года.
– Недавно на площадке Комитета Государственной Думы РФ по энергетике началась работа над проектом изменений в ФЗ «О теплоснабжении», направленных на усиление контроля над подготовкой к отопительному сезону. Учитывая значительное количество аварий, произошедших минувшей зимой в разных регионах, вопрос очень актуальный. Какие конкретно решения были приняты по итогам обсуждения?
– Законопроект был принят в первом чтении 2 апреля 2024 года, предварительно был проведён круглый стол, сейчас созданная по его итогам рабочая группа готовит поправки ко второму чтению.
Тема ЖКХ находится в списке приоритетов работы Государственной Думы РФ на 2024 год. Участившиеся аварии в системах теплоснабжения в разных регионах страны, случившиеся прошедшей зимой, действительно вызвали широкий общественный резонанс и привлекли внимание к системным проблемам в теплоснабжении.
К основным вызовам можно отнести необходимость привлечения масштабных инвестиций при хроническом недофинансировании, размытость ответственности между органами местного самоуправления, региональными органами государственной власти, владельцами тепловых сетей и источников тепловой энергии, управляющими компаниями; отсутствие уполномоченного федерального органа исполнительной власти, на который была бы возложена вся полнота ответственности за качество и надёжность теплоснабжения потребителей; неэффективность действующей системы тарифного регулирования в этой сфере.
Законопроект разработан Минэнерго России в плановом порядке и содержит в себе ответы на значительную часть этих вызовов. Документ предлагает внести изменения в Федеральный закон 190-ФЗ «О теплоснабжении». Главное в нём – сдвиг самой парадигмы законодательного обеспечения сферы теплоснабжения с только лишь достижения энергоэффективности в пользу большего обеспечения надёжности. Основные новеллы, предлагаемые законопроектом:
– наделение Правительства РФ полномочиями по установлению критериев надёжности теплоснабжения;
– разработка и утверждение Минэнерго России новых правил обеспечения готовности к отопительному периоду и порядка проведения оценки обеспечения готовности к отопительному периоду муниципальных образований, теплоснабжающих, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии;
– наделение Минэнерго России полномочием по утверждению схем теплоснабжения ценовых зон теплоснабжения;
– обязательное включение в состав схемы теплоснабжения муниципального образования новых разделов, связанных с оценкой надёжности теплоснабжения, и предложений, предусматривающих повышение надёжности теплоснабжения, и мероприятий по резервированию систем теплоснабжения в определённых схемой теплоснабжения случаях;
– установление новых обязательных требований к готовности к отопительному периоду наряду с действующими.
Эти новеллы вводят риск-ориентированный подход к обеспечению надёжности теплоснабжения, предусматривающий проверку именно тех субъектов, которые вызывают наибольшие опасения с точки зрения конкретных, чётко прописанных критериев. Через создание подзаконных актов будут вводиться обязательные алгоритмы синхронизации и устранения аварий в сфере теплоснабжения, синхронизации действий ответственных структур.
Для устранения правового пробела в части отсутствия ответственности муниципальных образований, теплоснабжающих, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии за обеспечение готовности к отопительному периоду проектом федерального закона предусматривается закрепление материальной нормы о неготовности к отопительному периоду ответственных лиц. Невыполнение требований по обеспечению готовности к отопительному периоду будет квалифицироваться в качестве действий (бездействий) ответственных лиц и составлять объективную сторону административного правонарушения. Будет введена административная ответственность для муниципальных образований, теплоснабжающих и теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии. Соответствующий проект федерального закона о внесении изменений в КоАП уже разрабатывается Минэнерго России.
– Какие ещё направления работы возглавляемого вами Комитета Государственной Думы РФ вы могли бы назвать в качестве приоритетных в 2024 году?
– Помимо изменений в ФЗ «О теплоснабжении», о которых мы уже говорили выше, я хотел бы выделить ещё два важных законопроекта, ответственным за которые является Комитет.
Проект федерального закона № 465432-8 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"», вводящий безаукционный порядок предоставления права пользования участками недр местного значения для разведки и добычи ОПИ, принятый в апреле в первом чтении, даст возможность ПАО «Газпром» и ПАО «Транснефть» реализовывать стратегические инфраструктурные проекты дешевле и быстрее. Речь идёт о проектах, позволяющих перенаправить поставки нефти и газа с Запада на перспективные рынки АТР; о строительстве новых нефте- и газопроводов с месторождений Западной и Восточной Сибири, а также о проектах в рамках социальной газификации удалённых территорий Восточной Сибири и Дальнего Востока. Положения законопроекта распространяются только на компании, которые обладают исключительным правом на эксплуатацию магистральных трубопроводов, и не распространяются на подрядные организации.
Опыт компаний, в отношении которых уже действует безаукционный порядок предоставления права пользования участками недр местного значения для разведки и добычи ОПИ, показывает, что этот механизм позволяет сократить сроки получения соответствующей лицензии с 12–24 месяцев до 4–6 месяцев. Соответственно, сокращаются общие сроки строительства объектов и их сметная стоимость. Задачи развития нефте- и газотранспортной инфраструктуры страны, как для достижения максимальной технически возможной газификации регионов, так и для диверсификации экспорта углеводородов, являются стратегическими, наша задача – способствовать их оперативной реализации.
Ещё один сложный и значимый законопроект – о системообразующих территориальных сетевых организациях (ТСО) в электроэнергетике. Официальное название – № 594962-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (о системообразующих территориальных сетевых организациях и внедрении автоматического дистанционного управления режимами работы объектов электроэнергетики)». Он готов к первому чтению.
Это важный этап работы по гармонизации законодательства для повышения надёжности, эффективности сетевого хозяйства в электроэнергетике. Я вообще считаю принятое на начальном этапе реформы отрасли решение о приватизации электросетей ошибкой. Передача электроэнергии относится к естественно-монопольным видам деятельности, и раздробление объектов электросетевого комплекса пагубно сказывается на надёжности энергообеспечения. Создание единых центров ответственности по энергоснабжению потребителей на уровне регионов и повышение ответственности ТСО за обеспечение надёжности были заложены в Поручение Президента РФ от 17 февраля 2022 года № Пр-325. При этом во главу угла должны быть поставлены не только размеры и количественные критерии, а качество, эффективность и надёжность работы ТСО.
Законопроект предполагает создание в каждом субъекте Российской Федерации системообразующих ТСО (СТСО) – единого центра ответственности, который будет осуществлять функцию одного окна для потребителей услуг по передаче электроэнергии и энергосбытовых организаций, эксплуатировать бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства и устранять масштабные аварии на сетях прочих территориальных сетевых организаций по решению регионального штаба по надёжности. Статус СТСО планируется присваивать крупнейшей ТСО в регионе на основании утверждаемых Правительством РФ критериев, оценку соответствия критериям будет проводить региональный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, а принимать решение об определении СТСО – высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. При этом предполагается проводить оценку соответствия ТСО критериям отнесения к СТСО не чаще одного раза в 5 лет.
Комитет считает, что определение в каждом субъекте Российской Федерации СТСО как единого центра ответственности за надёжное энергоснабжение позволит эффективно проводить единую техническую и эксплуатационную политику, синхронизировать внедрение отраслевых технологий и оборудования.
– Вы являетесь президентом Российского газового общества. В какой степени экспертный потенциал этого объединения используется в работе Комитета Государственной Думы РФ?
– В значительной. Для выполнения задач, стоящих перед российской газовой отраслью, требуется целый ряд решений, в том числе в части правового регулирования и государственной поддержки. РГО в сотрудничестве с государством и отраслью активно участвует в совершенствовании нормативной базы.
В рамках целевой программы «Совершенствование нормативно-правового регулирования отношений в области газоснабжения» идёт работа по 39 направлениям, среди них разработка и согласование 17 проектов федеральных законов, 14 проектов постановлений Правительства РФ, четырёх распоряжений федеральных органов исполнительной власти, а также ряда федеральных норм и правил. Предложения РГО по различным направлениям обсуждались на площадке Комитета Госдумы РФ по энергетике и вошли в рекомендации по итогам экспертных мероприятий Комитета. Активно идёт совместная работа с компаниями по совершенствованию нормативно-правовой базы по снижению административных барьеров в сфере недропользования. РГО – общественная площадка для консолидации и выражения интересов участников отрасли в диалоге с государством. В этом качестве оно достаточно эффективно.
– Помимо Российского газового общества, вы также на общественных началах возглавляете Общероссийское отраслевое объединение работодателей нефтяной и газовой промышленности и в этом качестве активно участвуете в развитии отраслевого социального партнёрства. Год назад заработало Отраслевое соглашение по организациям нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства объектов нефтегазового комплекса на 2023–2025 годы. Насколько эффективно и много ли участников отрасли к нему присоединились?
– На мой взгляд, год реализации соглашения показал его эффективность. Присоединение к Соглашению поднимает планку ответственности работодателей, заставляет предприятия подтягивать свои социальные показатели, что позитивно влияет на производительность. В Реестр социально ответственных работодателей отрасли, выполняющих положения Отраслевого соглашения полностью или на особых условиях, на сегодня вошли 207 нефтегазовых компаний и предприятий, и этот процесс продолжается.
И всё же сегодня остаётся значительное количество предприятий, которые не участвуют в социальном партнёрстве на отраслевом уровне, там практически не работают профсоюзы и коллективные договоры. Аналогичное положение во многих сервисных, транспортных и строительных организациях отрасли.
Единственный способ борьбы с этим – просвещение и информирование, разъяснение значимости участия в Соглашении, авторитета участников партнёрства и самого Соглашения. Молчуны, те, кто предпочитает наблюдать со стороны, должны увидеть, что присоединение к Соглашению даёт новое качество отношений в коллективе между работниками и работодателями, новые эффективные инструменты в выполнении взаимных обязательств, в достижении целей эффективной работы и развития компаний через создание условий для высокопроизводительного труда и мотивацию персонала. Отраслевое соглашение реально полезно для всех наших предприятий и организаций только при высоком уровне взаимодействия всех его сторон. В этом мы опираемся на поддержку Министерства энергетики. Кроме того, дискуссия на прошедшем в апреле этого года съезде РСПП по вопросам социального партнёрства, прошедшая с участием Президента РФ, показала, что наша позиция по его развитию, в том числе через такие инструменты, как Отраслевое соглашение, поддерживается на самом высоком уровне. Поэтому, надеюсь, 2024 год принесёт подвижки в этом вопросе.
Персоны, упоминаемые в этом материале:
П. Н. Завальный
