Реформа РОП. Новая концепция
Цель реформы расширенной ответственности производителей и импортёров потребительских товаров и упаковки – создание необходимых условий формирования цикличной системы обращения с отходами производства и потребления. Отделение полезных компонентов отходов от неперерабатываемых фракций сформирует сырьевую базу для новой отрасли экономики, способствуя экономическому росту.
Проект Концепции реформирования механизма расширенной ответственности производителей и импортёров потребительских товаров и упаковки (далее – Концепция РОП) был разработан Минприроды России во исполнение Перечня поручений по реализации Послания Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию от 24 января 2020 г.
Согласно данным Концепции, практика реализации механизма РОП показала низкую эффективность в 2016–2019 гг. В России, по экспертной оценке, свыше 160 тыс. предприятий осуществляют производство и импорт товаров и упаковки, и только 15 175 компаний в 2019 г. предоставили отчётность о выполнении нормативов утилизации. По данным Росстата, сумма экологического сбора, уплаченная в 2019 г., составила 2,466 млрд руб. «Производители и импортёры игнорировали необходимость участия в расширенной ответственности и предоставляли фиктивную отчётность», – говорится в документе.
Экономическая модель реформы
Российская система РОП (как и лучшие международные практики) предусматривает, что экологический сбор собирается с производителей/импортёров товаров/упаковки в размере, необходимом для оплаты работ и услуг по утилизации отходов, образованных в течение жизненного цикла продукции. Предлагаемая новой Концепцией модель в качестве основного вектора использования получаемых средств предусматривает направление собранных средств экологического сбора на обеспечение платёжеспособного спроса на полезные компоненты отходов со стороны утилизаторов путём предоставления последним субсидий.
Предпосылками такой экономической модели являются следующие факторы:
– утилизаторы заинтересованы в первую очередь в получении стабильных объёмов сырья для переработки и способны либо самостоятельно обеспечить создание необходимой инфраструктуры раздельного сбора, включая контейнерные площадки, контейнеры, транспортные средства, сортировочные станции, либо стимулировать создание инфраструктуры, а также внедрение наилучших доступных технологий, развитие экосознательных практик и пр.;
– утилизаторы являются ключевыми участниками цикличной экономики, и только при участии утилизаторов возможно выстроить эффективную инфраструктуру, обеспечивающую сбор, сортировку и логистику (на рыночных условиях).
«Отрасль обращения с ломом чёрных и цветных металлов не только готова к реализации экологической реформы и нового механизма РОП, но и может стать драйвером для других сфер переработки вторичных ресурсов. При ежегодном ломообразовании в стране около 45 млн т переработка находится на уровне 35 млн т в год. Таким образом, уже достигнут показатель глубины сбора и заготовки лома на уровне 80 %. При этом сбор лома физическими лицами, в зависимости от региона, составляет 50–80 % от общего объёма, что говорит и о достаточном уровне сортировки. По данным реестров, в России осуществляют деятельность свыше 10 тыс. игроков, сеть приёмных пунктов и производственных предприятий функционирует во всех регионах страны», – комментирует Марина Угловская, исполнительный директор Ассоциации НСРО «РУСЛОМ.КОМ».
Согласно Концепции, средства экологического сбора не направляются непосредственно на создание инфраструктуры раздельного сбора отходов – для реализации второго варианта не требуется специального регулирования РОП, достаточно повысить какой-либо из существующих налогов и выделить необходимые средства из государственного бюджета. Концепция предполагает формирование механизма, не только обеспечивающего получение необходимых средств, но и стимулирующего последующее использование инфраструктуры сбора вторичных ресурсов.
Норматив утилизации или целевой показатель утилизации
В действующем законодательстве норматив утилизации носит характер и целевого показателя для соответствующего вида вторичных ресурсов, и понижающего коэффициента к ставке экологического сбора. Концепция предполагает исключение применения таких понижающих коэффициентов.
Комментарии:
- понятие «норматив утилизации» закреплено Законом 89-ФЗ, а значения нормативов (10–30 % от образования отхода) установлены распоряжением Правительства РФ;
- одновременное существование нормативов утилизации и целевых показателей утилизации в рамках национального проекта и федеральных проектов невозможно. Помимо того что целевые показатели в федеральном проекте отличаются от нормативов утилизации, они имеют различную природу и различное назначение. Норматив утилизации фактически ограничивает объёмы переработки отходов «сверху», в то время как целевой показатель, напротив, создаёт стимул для роста переработки отходов, не препятствуя достижению более высоких, по сравнению с целевым, уровней переработки. Ограничение возможных объёмов переработки, вносимое нормативом утилизации, противоречит принципам экономики замкнутого цикла;
- регулирование размеров экологического сбора необходимо осуществлять через ставки экологического сбора, рассчитывая ставки для разных групп товаров (упаковки), исходя из государственной экологической политики (ставки регулируют поступление материалов в хозяйственный оборот в зависимости от возможностей их переработки), прогнозных оценок количества отходов. Регулирование нормативом утилизации ограничивает направление отходов на утилизацию, создаёт неравные конкурентные условия среди утилизаторов и среди материалов;
- загрязнители не должны использовать норматив утилизации для снижения размера своей ответственности, поэтому целесообразно отказаться от этого понятия (ответственность будет рассчитываться исходя из необходимости утилизации 100 % отходов, а утилизация будет стимулироваться установленными Правительством РФ целевыми показателями национальной утилизации и ставками экологического сбора).
«Российский рынок лома отстаёт от развитых стран по показателю глубины переработки и извлечения полезных металлсодержащих фракций из отходов. При нормативе утилизации 100 % и корректном распределении экологического сбора возникнет импульс для инвестирования в прогрессивные технологии, благодаря которым реально увеличить эффективность на 15–25 %», – говорит Марина Угловская.
Расходование экосбора: непосредственно утилизаторам
или всем участникам цепочки утилизации
Доведение средств должно обеспечить повышение экономической эффективности всей цепочки утилизации. Задачей политики эффективного обращения с отходами является максимальное возвращение в оборот, т.е. превращение вторичного материала в новый товар. Доведение средств до утилизаторов (конечного звена цепочки) обеспечит «подпитку» всех нижестоящих звеньев в пропорции, определяемой рыночной ситуацией. Концепция предполагает именно такой вариант. Доведение средств всем участникам цепочки утилизации требует расчёта и постоянной корректировки долей каждого из них.
Комментарии:
- законодатель подразумевает, что экосбор – это компенсация прямых затрат на возврат в хозяйственный оборот ОИТ, включая сбор, транспортировку, сортировку, утилизацию;
- приоритетным вариантом расходования средств экосбора является доведение 100 % средств до непосредственных утилизаторов, которые будут уже за свой счёт стимулировать сбор/заготовку, сортировку, логистику, а также инвестировать в инфраструктуру.
Оператор РОП и утилизационный фонд
Для повышения уровня утилизации отходов необходимо создать эффективный механизм их целевого использования исключительно на утилизацию конкретных групп товаров. Для этого в рамках концепции совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортёров товаров предложено создание специального фонда, аккумулирующего средства экологического сбора и установление порядка использования этих средств целевым образом. Оператору утилизационного фонда (оператор РОП) необходимо обеспечить доведение средств целевым образом до утилизаторов.
