ОЛЕГ ДЕРИПАСКА: «Природоохранное законодательство нуждается в реформе»
Практически любые изменения в правовом регулировании природоохранной сферы чувствительны для бизнеса, отражаются на повседневной деятельности компаний. К сожалению, как правило, негативно. О том, почему так происходит, о возможных вариантах достижения консенсуса всех заинтересованных сторон в решении актуальных экологических проблем размышляет член Бюро Правления РСПП, председатель Комитета РСПП по экологии и природопользованию Олег Дерипаска.
– Олег Владимирович, как председатель Комитета РСПП по экологии и природопользованию, расскажите, пожалуйста, о наиболее значимых изменениях в природоохранном законодательстве в последние полтора года. Чего ждут от нововведений промышленные предприятия?
– Я бы предложил разделять здесь два момента. В 2014 году принят ряд законов о технологическом нормировании и об экономическом стимулировании в области обращения с отходами. Подразумевается, что теперь мы должны перейти на наилучшие доступные технологии и создать собственные, обеспечить импортозамещение и ускоренный промышленный рост, нарастить объёмы переработки отходов. Однако до сих пор не ясно, как эти намерения могут быть реализованы.
Текущее состояние природоохранного законодательства имеет, к сожалению, низкий потенциал эволюционного реформирования. Оно стихийно, фрагментарно, зачастую игнорирует логику и простые житейские факторы
К моменту вступления в силу новых подзаконных актов должно быть разработано и утверждено более 50 документов. Пока, к сожалению, с уверенностью можно сказать только одно: полноценной картины декларируемых на высоком уровне реформ они не формируют и, по моему убеждению, едва ли сформируют и по завершении этой работы.
Текущее состояние природоохранного законодательства имеет, к сожалению, низкий потенциал эволюционного реформирования. Оно стихийно, фрагментарно, зачастую игнорирует логику и простые житейские факторы.
– То есть, на ваш взгляд, проведённые реформы не только бесполезны, но и даже вредны, поскольку поставят промышленность перед необходимостью играть по новым, но вновь неисполнимым правилам?
– Не вполне правильно называть принятые изменения законодательства реформами, поскольку термин «реформа» предполагает, по меньшей мере, некое текущее состояние «А», желаемое состояние «В» и определённый набор мер, обеспечивающих переход между этими состояниями. В нашем же случае нет ни понимания этих состояний, ни конкретного набора мер, а есть просто перечень нормативных правовых актов разного уровня, по факту даже не объединённых единой целью.
Если говорить просто, то текущий подход к регулированию природоохранной деятельности промышленных предприятий из года в год предлагает нам одно и то же.
Допустим, принимается закон о технологическом нормировании и наилучших доступных технологиях, все дискуссии вокруг которого шли на предмет того, сколько придётся потратить промышленности на модернизацию и повышение экологической эффективности производств. По всем оценкам это колоссальные деньги. Но практически одновременно с этим вроде бы системообразующим законом выходят акты Минприроды России, предлагающие разом изъять из экономики порядка 350 млрд рублей и направить их на переоценку классов опасности всех существующих отходов. То есть на административную процедуру, не имеющую никакого практического значения, кроме одного – определения ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду, возникающее в результате размещения конкретного вида отходов. Как это связано с задачей модернизации? Правильно, никак. И очевидно, что на этот объём финансовых средств будут сокращены возможные вложения промышленности в природоохранные мероприятия. И это только один из примеров.
Даже если часть подобных административных мер локально полезна, реформа всегда должна предполагать комплексный подход. Мы видим, что даже очевидный абсурд и анахронизмы вроде нормативов образования отходов или безразмерного перечня нормируемых вредных веществ не пересматриваются, а «упаковываются» в новую процедурную оболочку. В рамках перехода на технологическое нормирование на основе наилучших доступных технологий предлагается сохранить обязанности по предоставлению расчётов нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов, нормативов и лимитов образования отходов, что обесценивает вводимое этим же законом в оборот комплексное экологическое разрешение. Не решаются проблемы со смежным законодательством, и предприятия, даже в случае, если технологические нормативы будут устанавливаться на основе достижимых показателей, по-прежнему будут оказываться заложниками действующих санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных нормативов.
Кроме того, вводятся всё новые бюрократические обязанности для предприятий: постановка на учёт, переоформление разрешительной документации, повторное подтверждение соответствия объектов размещения отходов требованиям законодательства – это всё многомиллиардные издержки.
В условиях экономического спада и дешевеющего сырья спрос на продукты переработки отходов будет сокращаться, окупать инвестиции станет ещё сложнее
Производителям предлагается сделать выбор: заняться утилизацией условно самостоятельно, преодолевая массу административных и бюрократических препятствий, или же заплатить экологический сбор. Ставки, нормативы, объёмы и даже перечень подлежащих утилизации товаров не определены, инфраструктура и раздельный сбор мусора отсутствуют. В условиях экономического спада и дешевеющего сырья спрос на продукты переработки отходов будет сокращаться, окупать инвестиции станет ещё сложнее. Конечной целью такого регулирования должна быть не переработка отходов как таковая, а их вовлечение в хозяйственный оборот. Если же мы просто всей страной надорвёмся, соберём выброшенные на свалки шины, построим заводы и переработаем их в резиновую крошку, но так и не сумеем её реализовать ввиду отсутствия спроса и производственных мощностей, то мы из одного вида мусора произведём другой.
Если же действительная цель принятых поправок по отходам заключается не в сокращении объёмов размещаемых на полигонах отходов, а в пополнении бюджета, т.е. в создании условий, в которых единственной реально доступной альтернативой для бизнеса будет уплата экологического сбора, то выбранный подход мне всё равно непонятен. Создание непроработанного и сложно администрируемого механизма приведёт лишь к увеличению расходов на бюрократию, к коррупции, росту себестоимости и, как следствие, к сокращению налоговой базы. Для решения задачи наполнения бюджета гораздо проще и правильнее было бы использовать уже имеющиеся механизмы.
Вводятся всё новые бюрократические обязанности для предприятий. Это всё многомиллиардные издержки, никак не связанные с достижением заявленных целей
– Складывается впечатление, что мы движемся в неверном направлении. Есть понимание, как это можно исправить, и можно ли вообще?
– Для начала государство должно рационально ставить цели, создавать условия для решения поставленных задач, не пытаясь быть администратором всех возможных правоотношений и уж тем более их бенефициаром. Если всё, что может быть сделано в реальном секторе для сокращения загрязнений, может быть сделано именно промышленными предприятиями, так почему бы не выстраивать такие системы отношений, в которых им это делать наименее затратно?
Комитет по экологии РСПП неоднократно говорил о том, что вместо иррациональных и надуманных правил и нормативов необходимо найти баланс между финансовыми возможностями бизнеса и общими интересами сохранения окружающей среды. Этот баланс нужно искать, подходя индивидуально к особенностям и возможностям предпринимателей и опираясь на современные научно-технические знания. Такой подход вполне оправдан, ведь массовое производство и проблема загрязнений возникли задолго до того, как начала формироваться система природоохранного права. Производственные объекты одних и тех же отраслей по показателям воздействия на окружающую среду сегодня могут отличаться друг от друга кардинально, и нет никакого единого правила, которое бы позволило в одночасье превратить крупнейшего загрязнителя в экологически чистое производство с сохранением его эффективности.
Если всё, что может быть сделано в реальном секторе для сокращения загрязнений, может быть сделано именно промышленными предприятиями, так почему бы не выстраивать такие системы отношений, в которых им это делать наименее затратно?
Мы много говорили о необходимости комплексной целевой реформы в природоохранном законодательстве, подготовке полноценного и непротиворечивого документа по вопросам промышленной экологии – Экологического кодекса. Это один из вариантов. Не хотите создавать целую ветвь законодательства с нуля – давайте выберем одну достойную цель и попробуем двигаться к ней в рамках существующей системы, попутно убирая препятствия для её достижения. Пусть это будет уже заявленная необходимость модернизации и перехода на наилучшие доступные технологии.
Промышленность готова к этому, что видно даже по тому, с каким энтузиазмом отдельные компании и целые отрасли взялись за подготовку справочников по наилучшим доступным технологиям. Уже одна надежда на возможность уйти от регулирования на основе заведомо невыполнимых нормативов, иметь возможность согласовать внятную программу действий в области охраны окружающей среды и забыть о необходимости общения с «экспертными» организациями, за умеренную плату готовыми «научно» обосновать перед регулирующими органами возможность любого объёма эмиссий загрязняющих веществ или образования отходов, является для предпринимателей достаточным стимулом.
Давайте двигаться в этом направлении, разбираться с принятым законом, корректировать его, где это необходимо, править смежное законодательство, анализировать опыт зарубежных коллег, выбирать и обосновывать достижимые нормативы воздействия на окружающую среду, фиксировать их в справочниках наилучших доступных технологий и устанавливать требования к предприятиям на их основе.
В рамках действующей абсурдной концепции “нулевого воздействия” промышленные предприятия заведомо нарушают природоохранное законодательство, будучи не в состоянии выполнить взаимоисключающие требования
– А можно чуть подробнее о комплексном экологическом разрешении и справочниках наилучших доступных технологий? Почему вам кажется перспективным это направление?
– В сегодняшних реалиях, в рамках действующей абсурдной концепции «нулевого воздействия», промышленные предприятия заведомо нарушают природоохранное законодательство, будучи не в состоянии выполнить взаимоисключающие требования. Мы видим комплексное экологическое разрешение как единый документ, возникающий на основе заданных справочниками по наилучшим доступным технологиям параметров, содержащий исчерпывающие требования в области принимаемых предприятиями мер в области охраны окружающей среды. Именно исполнение заданных таким разрешением требований должно являться предметом надзора со стороны уполномоченных органов.
Необходимо также разбираться с крупнейшими загрязнителями и начинать апробировать процессы выдачи комплексного экологического разрешения для них. Одновременно с этим нужно вести работу по целенаправленному изменению природоохранного и смежного законодательства – санитарно-эпидемиологического, водного, земельного и т.д. Это значит устранять препятствия, создавать экономические стимулы, формировать государственную промышленную политику и т.д.
На смену умозрительным экспертным расчётам должны прийти понятные, легко верифицируемые и измеримые показатели
– А с точки зрения достаточности средств у промышленности в текущих экономических условиях, на ваш взгляд, такая перспектива есть?
– Основная статья расходов промышленных предприятий – это не плата за негативное воздействие на окружающую среду, а различного рода административные расходы: экспертизы, согласования, подготовка обосновывающих и разрешительных документов. С поэтапной реализацией того перехода к технологическому нормированию на основе наилучших доступных технологий, о которых я говорил, расходы на администрирование должны неизбежно сокращаться. На смену умозрительным экспертным расчётам должны прийти понятные, легко верифицируемые и измеримые показатели. С упрощением администрирования будут высвобождаться дополнительные средства.
Персоны, упоминаемые в этом материале:
О. В. Дерипаска
